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RESUMO
O artigo analisa a natureza jurídica do prazo de 90 dias previsto no art. 376, §1º, da Lei Complementar nº 214/2025 para decisão dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro decorrentes da Reforma Tributária. Demonstra que a substituição dos tributos pelo IBS e pela CBS altera significativamente os custos dos contratos administrativos, exigindo análises técnicas complexas. Embora o legislador tenha buscado assegurar celeridade, o estudo conclui que o prazo possui natureza imprópria, pois seu descumprimento não implica perda de competência da Administração, nulidade da decisão tardia nem deferimento automático do pedido. O trabalho compara esse regime com a Lei nº 9.784/1999, a Lei nº 14.133/2021 e outros diplomas, defendendo a prevalência da LC nº 214/2025 por especialidade. Também sustenta que o atraso decisório, isoladamente, não gera responsabilização do agente público, a qual somente ocorre em caso de dolo ou erro grosseiro, conforme a LINDB e a jurisprudência do TCU.
Palavras-Chave: Reforma Tributária; Reequilíbrio Econômico-Financeiro; Prazo Decisório; Contratos Administrativos
INTRODUÇÃO
A promulgação da Lei Complementar nº 214/2025, diploma que regulamenta a Reforma Tributária inaugurada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, desencadeou uma profunda reconfiguração no regime jurídico dos contratos celebrados com a Administração Pública. A substituição paulatina de cinco tributos de consumo (PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS) pela Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) alterou a equação de custos que fundamentava as propostas comerciais outrora vencedoras em certames licitatórios. Diante desse cenário de transição fiscal, projetado para estender-se gradualmente de 2026 a 2033, o legislador complementar estabeleceu, nos artigos 373 a 377 da referida lei, um microssistema cogente voltado à neutralização dos efeitos tributários sobre as avenças administrativas em curso.
Esse microssistema afasta a viabilidade de soluções matemáticas simplificadas, baseadas na mera comparação nominal de alíquotas. A mensuração da nova realidade financeira impõe a aferição da “carga tributária efetiva”, conceito complexo que demanda a ponderação da sistemática de não cumulatividade plena do IBS e da CBS, a capacidade de apropriação de créditos fiscais ao longo da cadeia de subcontratação, a eventual perda de benefícios fiscais e o repasse econômico real dos tributos. Para canalizar tais pleitos, o artigo 376 da Lei Complementar nº 214/2025 estruturou um procedimento administrativo específico, prioritário e exclusivo. É sob esse pano de fundo que assume relevo científico o § 1º do artigo 376, o qual assinala o prazo peremptório de 90 dias, prorrogável uma única vez por igual período mediante necessidade de instrução suplementar, para que o ente público emita decisão definitiva acerca do pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro.
O CONFRONTO HERMENÊUTICO COM O PRINCÍPIO DA CELERIDADE PROCESSUAL
A instituição de um prazo de 90 dias para a resolução definitiva de pleitos de reequilíbrio representa um esforço legislativo para conferir densidade prática ao princípio constitucional da celeridade processual e da razoável duração do processo, assegurado no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Carta Magna. No âmbito dos contratos administrativos, oriundos de licitações públicas, a celeridade não se reduz a uma mera aspiração ética de eficiência burocrática; ela atua como um pressuposto indispensável para a preservação da liquidez do parceiro privado e, por conseguinte, para a continuidade do próprio serviço público.
Nesse sentido explica a ilustre doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2026, p. 33):
A Lei de Licitações destacou a eficiência como princípio e acentuou a celeridade, que, por sua vez, remete o leitor à garantia constitucional da “duração razoável do processo”, ancorada no art. 5º, LXXVIII, da CF. Sob essa vertente, a eficiência, confundindo-se com a razoabilidade, exige que certo processo administrativo dure nem mais nem menos que o necessário ao devido atingimento de seus fins. Isso vale para inúmeros processos que se desenvolvem no sistema de contratação pública, como os processos licitatórios em sentido estrito, os processos fiscalizatórios, os processos de reequilíbrio e os processos sancionatórios. Para garantir a duração razoável, a Lei de Licitações estabelece incontáveis normas de prazo seja para a ação dos particulares (licitantes ou contratados), seja para a prática de atos da Administração, como pareceres, audiências, julgamentos etc. […]
Vale também citar o seguinte trecho doutrinário (NOHARA, 2022):
O princípio da celeridade no processo licitatório é corolário do princípio da razoável duração do processo, estabelecido nos seguintes termos do art. 5º, LXXVIII, da Constituição: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”. O setor de contratações públicas mobiliza muitos recursos, da ordem de 10 a 15% do PIB Nacional, sendo responsável por fomentar a infraestrutura e mobilizar amplos segmentos. Assim, também a celeridade tanto na execução das licitações, como dos contratos, é fundamental para o bom funcionamento desse importante setor da economia, apelidado de “setor de compras governamentais”. A morosidade da Administração Pública pode ser fatal ao desenvolvimento de inúmeras atividades no atual estágio do capitalismo contemporâneo, sendo que o time is money de outrora pode ser contraposto ao “demora é desperdício”, pois a demora em liberação de espaço para construção de obra pública, ao pagamento feito ao contratado e também de realização do certame, podem gerar muitos prejuízos tanto para a Administração Pública como para o contratado.
Durante uma transição tributária sem precedentes, a retenção indefinida de margens financeiras pelo Estado pode asfixiar o fluxo de caixa das contratadas, gerando um ambiente de inadimplemento setorial e insolvência. Para operacionalizar essa celeridade, o artigo 376 dotou o rito de características processuais marcantes, tais como a tramitação prioritária e a admissibilidade de pedidos escalonados e parciais à medida que os impactos tributários se concretizem. Adicionalmente, o § 4º do artigo 376 previu a possibilidade de concessão de um reequilíbrio de natureza provisória, permitindo que a Administração Pública, a seu critério e nos termos de regulamentação local, implemente reajustes acautelatórios imediatos caso a contratada comprove relevante impacto financeiro. Essa medida visa a blindar a saúde financeira do executor do contrato até que ocorra o julgamento definitivo do pleito.
No entanto, o confronto entre o prazo de 90 dias fixado no § 1º e a realidade operacional da Administração Pública revela uma severa tensão entre a celeridade formal e a verdade material. A aferição da carga tributária real sob a égide do IBS e da CBS exige uma análise contábil-fiscal altamente sofisticada. Os órgãos públicos, frequentemente desprovidos de equipes técnicas especializadas em auditoria de custos tributários complexos, enfrentarão dificuldades severas para concluir a instrução e julgar os pedidos no prazo assinalado pela lei.
Esse descasque entre a exigência legal e a capacidade operacional do Estado pode ensejar o que a doutrina administrativista denomina de “defensivismo burocrático” ou “postura defensiva do agente público”. Diante da iminência de descumprimento do prazo legal de 90 dias e do receio de responsabilização perante órgãos de controle externo por deferimentos apressados, a autoridade administrativa pode ser induzida a indeferir sumariamente os pedidos, sob a alegação genérica de inconsistência probatória das planilhas apresentadas pela contratada. Tal fenômeno anula a finalidade protetiva da norma, postergando a solução do conflito e empurrando o contratado para disputas judiciais ou arbitrais lentas e onerosas. Por conseguinte, a efetividade da celeridade almejada pelo § 1º do artigo 376 encontra-se intrinsecamente condicionada à prerrogativa conferida pelo § 3º do mesmo dispositivo, que autoriza os entes públicos a regulamentarem metodologias de cálculo recomendadas e padrões formais de apresentação de pleitos. Sem essa padronização metodológica, a celeridade corre o risco de converter-se em uma promessa legislativa inócua ou em um vetor de decisões denegatórias padronizadas.
O CONFRONTO NORMATIVO COM OUTRAS LEIS DE PROCESSO E CONTRATOS
A rigidez temporal introduzida pelo artigo 376, § 1º, da Lei Complementar nº 214/2025 tensiona as regras procedimentais e os prazos decisórios dispostos em leis gerais que regulam o processo administrativo e os contratos públicos no Brasil. A principal fricção hermenêutica ocorre na definição do termo inicial para a contagem do prazo de decisão e no caráter vinculante desse limite temporal, impondo a aplicação de critérios de solução de antinomias aparentes.
Quando confrontado com a Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), constata-se uma divergência fundamental de sistemática processual. O artigo 49 da Lei nº 9.784/1999 estipula que a Administração Pública dispõe do prazo de até 30 dias para decidir, prorrogável motivadamente por igual período. No entanto, a contagem desse prazo geral somente se inicia após concluída a instrução do processo administrativo.
Diferentemente, o artigo 376, § 1º, da lei da Reforma Tributária determina que os 90 dias começam a fluir imediatamente a partir do protocolo do requerimento pela contratada. Conquanto o dispositivo estabeleça a suspensão do prazo na hipótese de pendência de documentos solicitados à contratada, a contagem a partir do protocolo transfere o ônus da mora e da eficiência instrutória inteiramente para a estrutura do órgão público.
No tocante à Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), verifica-se uma lacuna regulatória nacional quanto a prazos para reequilíbrio ordinário. A Lei nº 14.133/2021 assegura o direito à revisão de valores decorrente de alterações de encargos tributários em seu artigo 134, mas remete a fixação de ritos e prazos de análise para as esferas regulamentares locais de cada ente federado ou para as cláusulas de cada edital de licitação. Desse modo, a imposição de um prazo uniforme de 90 dias pela Lei Complementar nº 214/2025 unifica o procedimento nacionalmente, derrogando as autonomias locais para estipular prazos distintos em pleitos decorrentes especificamente da transição para a CBS e o IBS.
Semelhante raciocínio estende-se aos contratos de concessão regidos pela Lei nº 8.987/1995, na qual o artigo 9º, § 3º, prevê a revisão tarifária em razão de alterações tributárias, porém sem amarrar a tomada de decisão a prazos rígidos, sujeitando as concessionárias a moras administrativas prolongadas que agora encontram barreira na nova lei complementar. No tocante às empresas estatais, regidas pela Lei nº 13.303/2016, a incidência desse regime procedimental excepcional é objeto de debate doutrinário, dada a natureza híbrida e publicitada de suas relações contratuais, exigindo-se uma interpretação sistêmica para conciliar a autonomia das estatais com a natureza cogente da legislação de transição tributária.
Do ponto de vista da hermenêutica jurídica, a aparente antinomia entre a Lei Complementar nº 214/2025 e os demais diplomas resolve-se pela conjugação de dois critérios clássicos: o critério da especialidade (a lei complementar disciplina especificamente o reequilíbrio decorrente da Reforma Tributária) e o critério hierárquico (lei complementar que veicula normas gerais de direito tributário e regras específicas de transição constitucional detém primazia procedimental sobre leis ordinárias e regulamentos locais no que toca a essa matéria exclusiva).
A CARACTERIZAÇÃO DO PRAZO DO ARTIGO 376, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 214/2025 COMO PRAZO IMPRÓPRIO E SUAS REPERCUSSÕES
A definição da natureza jurídica do prazo do art. 376, § 1° da LC n° 214/2025 possui grande relevância prática, pois determina os efeitos decorrentes de seu descumprimento. No Direito Administrativo, os prazos classificam-se em próprios e impróprios. Os primeiros acarretam preclusão ou perda da faculdade de praticar determinado ato quando ultrapassados. Já os prazos impróprios destinam-se à atuação da Administração Pública e, embora imponham um dever funcional de decidir, não retiram da autoridade sua competência caso sejam descumpridos.
O prazo previsto no artigo 376, § 1º, possui natureza manifestamente imprópria. Embora a lei estabeleça limite temporal e restrinja a prorrogação a uma única oportunidade, não prevê perda de competência, nulidade do ato tardio ou aprovação automática do pedido apresentado pelo contratado. Assim, mesmo após o transcurso dos 90 dias, ou ainda dos 180 dias quando houver prorrogação, a Administração continua obrigada a apreciar o requerimento, sendo plenamente válida a decisão proferida fora do prazo legal. Diferentemente dos regimes que adotam o chamado silêncio positivo, a Lei Complementar nº 214/2025 não estabelece deferimento tácito do pedido nem consolida automaticamente o direito do contratado ao reequilíbrio econômico-financeiro em razão da demora administrativa.
O regime também difere daquele previsto no artigo 49 da Lei nº 9.784/1999. Enquanto esta inicia a contagem do prazo apenas após encerrada a instrução do processo administrativo, a Lei Complementar nº 214/2025 determina que o prazo tenha início com o protocolo do requerimento. Dessa forma, transfere à Administração todo o ônus da condução e conclusão da instrução processual.
Essa opção legislativa impõe elevado desafio operacional. A apuração dos impactos tributários decorrentes da CBS e do IBS exige análises contábeis complexas, envolvendo créditos tributários, não cumulatividade e cadeias de subcontratação, matérias que frequentemente demandam estrutura técnica especializada. Como consequência, a inexistência de sanção processual para o descumprimento do prazo pode incentivar comportamentos defensivos da Administração. Para evitar responsabilizações perante os órgãos de controle, autoridades podem proferir decisões negativas fundamentadas em alegações genéricas de insuficiência probatória, transferindo ao contratado o ônus de judicializar a controvérsia.
DO LIMITE DE RESPONSABILIZAÇÃO DO AGENTE PÚBLICO NA DECISÃO SOBRE PEDIDOS DE REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO
Conforme exposto, o prazo de 90 dias previsto no art. 376, § 1º, da Lei Complementar nº 214/2025 possui natureza imprópria, servindo para organizar a atuação administrativa, sem retirar da Administração a competência para decidir após seu vencimento. Assim, seu descumprimento não gera deferimento automático do pedido de reequilíbrio nem invalida a decisão posterior. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) entende que o descumprimento de prazos impróprios constitui mera irregularidade formal, não autorizando, por si só, a responsabilização do agente público. Somente haverá sanção se comprovados dolo, fraude ou erro grosseiro, nos termos do art. 28 da LINDB:
(…) 27. O art. 204 do RI/TCU preceitua que o Tribunal julgará as tomadas e prestações de contas até o término do exercício seguinte àquele em que lhe tiverem sido apresentadas. Trata-se, em verdade, de um prazo impróprio, que não acarreta ônus ao Tribunal em caso de descumprimento (…) (TCU. Acórdão: Acórdão 2670/2008-Primeira Câmara Data da sessão: 20/08/2008 Relator: MARCOS VINICIOS VILAÇA Área: Direito Processual Tema: Julgamento de contas Subtema: Contas ordinárias)
ENUNCIADO: O prazo para o TCU julgar as contas, qual seja, até o término do exercício seguinte àquele em que foram apresentadas, é considerado prazo impróprio, cuja previsão o legislador reputou recomendável no sentido de enfatizar ao Colegiado o dever de dar a devida celeridade ao julgamento das contas; mas que, uma vez desatendido tal prazo, não há consequências processuais. (TCU. Acórdão: Acórdão 3470/2009-Primeira Câmara Data da sessão: 30/06/2009 Relator: JOSÉ JORGE Área: Direito Processual Tema: Julgamento de contas Subtema: Contas ordinárias)
Essa conclusão é reforçada pelo fato de que, diferentemente da Lei nº 9.784/1999, cujo prazo para decisão começa somente após a instrução do processo administrativo, a LC nº 214/2025 inicia a contagem do prazo desde o protocolo do requerimento, transferindo para a Administração Pública todo o ônus da instrução processual em um contexto de elevada complexidade técnica muito nova no mundo jurídico.
A análise dos impactos do IBS e da CBS exige conhecimentos técnicos especializados que muitos servidores ainda não possuem. Nos termos do art. 22 da LINDB, a responsabilização do agente deve considerar as dificuldades reais da gestão pública, incluindo a falta de treinamento e de estrutura adequada. O TCU reconhece que a existência de obstáculos e dificuldades reais de desempenho, como a ausência de capacitação, podem afastar a caracterização de erro grosseiro quando o servidor atua de boa-fé em matéria complexa. Nesses casos, eventual falha configura, em regra, culpa leve ou erro escusável:
PEDIDO DE REEXAME. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES NA SITUAÇÃO OCUPACIONAL DOS LOTES DE REFORMA AGRÁRIA. RECONHECIMENTO DA EXISTÊNCIA DE OBSTÁCULOS E DIFICULDADES REAIS AO DESEMPENHO DOS GESTORES. ATENUANTES QUE AUTORIZAM A INSUBSISTÊNCIA DAS SANÇÕES APLICADAS. PROVIMENTO INTEGRAL PARA TORNAR SEM EFEITO AS MULTAS E AS INABILITAÇÕES CONSTANTES DO ACÓRDÃO RECORRIDO. (TCU – REPRESENTAÇÃO (REPR): TC 001.526/2017-0. Relator.: VITAL DO RÊGO, Data de Julgamento: 11/09/2024)
Nesses casos, a capacitação contínua dos servidores é medida essencial para garantir eficiência, segurança jurídica e qualidade das decisões administrativas. A ausência de treinamento, aliada à pressão por decisões rápidas, favorece o chamado defensivismo burocrático, levando agentes públicos a rejeitarem pedidos de reequilíbrio por receio de futura responsabilização. Esse comportamento aumenta a litigiosidade, compromete a execução contratual e reduz a eficiência administrativa. Para minimizar esses riscos, a atuação do agente deve apoiar-se em três pilares: capacitação técnica permanente, fundamentação objetiva das decisões e documentação completa dos atos praticados.
Não obstante, a regra da não responsabilização do agente público não é absoluta. Conforme o art. 28 da LINDB, o agente responderá pessoalmente apenas quando houver dolo ou erro grosseiro. O dolo pressupõe intenção deliberada de produzir resultado ilícito ou favorecer terceiros. Já o erro grosseiro, segundo a jurisprudência do TCU, consiste em falha manifesta e inescusável decorrente de grave desleixo:
(…) O erro grosseiro, por sua vez, é o que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja, que seria evitado por pessoa com nível de atenção aquém do ordinário, consideradas as circunstâncias do negócio. Dito de outra forma, o erro grosseiro é o que decorreu de uma grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave (…) (TCU – Acórdão nº 2.391, em 17/10/2018, sob a Relatoria do Ministro Benjamin Zymler)
Conforme Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald:
(…) culpa grave é caracterizada por uma conduta em que há uma imprudência ou imperícia extraordinária e inescusável, que consiste na omissão de um grau mínimo e elementar de diligência que todos observam (…) (FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito Civil. São Paulo: Atlas, p. 169)
Assim, a mera ocorrência de atraso, equívoco técnico ou prejuízo financeiro não basta para responsabilizar o servidor. A condenação exige demonstração de que sua conduta foi dolosa ou marcada por erro grosseiro, sendo vedada a responsabilização por erros escusáveis decorrentes da complexidade da matéria ou da insuficiência de capacitação institucional que deveria ter sido promovida.
CONCLUSÃO
O prazo previsto no art. 376, § 1º, da Lei Complementar nº 214/2025 possui natureza jurídica imprópria, destinando-se a promover maior celeridade e eficiência na apreciação dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro decorrentes da Reforma Tributária, sem acarretar perda da competência decisória da Administração Pública, nulidade da decisão extemporânea ou deferimento tácito do pedido.
A pesquisa demonstra que essa interpretação é compatível com a sistemática do Direito Administrativo, com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União e com os arts. 22 e 28 da LINDB, preservando simultaneamente a segurança jurídica, a continuidade dos contratos administrativos e a responsabilização dos agentes públicos apenas quando comprovados dolo ou erro grosseiro. Dessa forma, a efetividade do novo regime dependerá não apenas da observância dos prazos legais, mas também da capacitação técnica dos agentes públicos, da padronização dos procedimentos administrativos e da adequada fundamentação das decisões.
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